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中国食品安全监管体制演进

2018-08-13 22:29:18 第一财经AA
保障食品安全任重道远,回顾和梳理改革开放以来我国食品安全体制和机构的变迁,是重要的理论命题,更有助于探索大国食品安全治理之道。
食品的属性包括数量、种类、质量、营养、口味等要素。相应地,食品安全综合概念体系包括粮食数量安全、食品质量安全和食物营养安全三个层次。三类安全彼此关联且相互影响,分别扮演基础、枢纽和目标的角色,人们通常所说的食品安全是指食品质量安全。根据《中华人民共和国食品安全法》规定,食品安全是指食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。
三个时期
在笔者的梳理中,我国改革开放以来的食品安全监管体制,大致经历了以下几个过程:混合过渡体制(1979~1993年),全面外部监督体制(1994~2002年),科学监管体制(2003~2011年),直到党的十八大后,迈向了治理现代化。
党的十一届三中全会提出把全党和国家的工作重点转移到经济建设上来,经济基础的变化迫切要求改革经济体制管理模式。经国务院批准同意,卫生部于1978年牵头会同其他有关部委组成“全国食品卫生领导小组”,组织对农业种植养殖、食品生产经营和进出口等环节的食品污染开展治理。1982年11月19日,五届全国人大常委会第25次会议审议通过了《中华人民共和国食品卫生法(试行)》(下称《试行法》)。这是中国食品卫生领域的第一部法律,对食品、食品添加剂、食品容器、包装材料、食品用工具、设备等方面卫生要求,食品卫生标准和管理办法的制定,食品卫生许可、管理和监督,从业人员健康检查以及法律责任等方面都作了翔实规定。
《试行法》规定国家实行食品卫生监督制度,改变了各级政府非常设机构——食品卫生领导小组负责食品卫生监督管理的格局,明确各级卫生行政部门领导食品卫生工作及其执法主体地位。
不论是从经济社会背景、管理体制还是政策工具等方面看,改革开放初期的食品卫生都带有浓厚的混合过渡色彩,这是一种徘徊于温饱与吃好、计划经济与商品经济、政企合一与政企分离、行业管理与外部监督、传统管控与现代监管之间的独特现象。
1992年10月,党的十四大确立了社会主义市场经济体制,提出“实行政企分开,逐步扩大企业生产经营自主权”。在这一背景下,1993年国务院机构改革撤消轻工业部,成立中国轻工总会。至此,食品企业正式与轻工业主管部门分离,延续了40多年的政企合一体制被打破。在此之后,各类市场主体发展食品产业的积极性被激发,食品产业获得前所未有的发展。
宏观背景的深刻变化,为颁布施行十多年的《试行法》正式实施提供了良好契机。八届全国人大常委会第16次会议于1995年10月30日审议通过了《食品卫生法》,标志着中国食品卫生管理工作正式进入法制化阶段。该法继承了《试行法》的总体框架、主要制度和条款内容,增加了保健食品相关规定,细化了行政处罚条款,强化了对街头食品和进口食品的管理。
《食品卫生法》再次明确国家实行食品卫生监督制度,废除原有政企合一体制下的行业部门食品卫生管理职权,确定了卫生行政部门作为食品卫生执法主体的地位。同时,国务院有关部门在各自职责范围内负责食品卫生管理工作。政府通过建立有权威的外部食品卫生执法和监督机构,在绝大部分领域取代行业内部食品卫生管理,将监管者与监管对象都纳入法制框架。
与社会主义市场经济体制相适应,传统行政干预手段基本退出历史舞台,卫生部门继续强化国家立法、技术标准、行政执法等工作,同时质量认证、风险监测、科普宣传等新型监管工具也初现端倪。
2001年11月,中国加入世贸组织。“入世”给中国食品安全带来两大深刻变化:其一,进口食品大量进入国内市场,知识产权、政策性贸易壁垒等风险不断增加,消费者食品安全意识也逐步提高,中国食品产业面临大分化、大重组;第二,随着中国食品大量出口到国外,食品安全政策议题不再局限于国内和市场层面。
2003年国务院机构改革在原国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局,负责食品安全综合监督、组织协调和组织查处重大事故,同时还承担保健食品审批许可职能。2004年9月,国务院印发《关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发〔2004〕23号),按照一个监管环节由一个部门负责的原则,采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式,明确了食品安全监管的部门和职能。该决定同时明确提出,地方各级人民政府对本行政区域内食品安全负总责。
2009年2月28日,十一届人大常委会第七次会议又通过了新《食品安全法》。根据《食品安全法》规定,国务院于2010年2月6日印发《关于设立国务院食品安全委员会的通知》(国发〔2010〕6号),成立了由国务院领导担任正副主任,由卫生、发展改革、工业和信息化、财政、农业、工商、质检、食品药品监管等15个部门负责同志作为成员组成的食品安全委员会,作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。此后,国务院食品安全委员会设立了办公室,具体承担委员会的日常工作,从而取代卫生部成为更高层次的食品安全综合协调机构。
迈向治理现代化
党的十八大以后,在国家治理现代化的新背景下,中国食品安全也进入了新阶段。
(一)食品安全状况多元影响因素。
习近平总书记强调,食品安全首先是“管”出来的,也是“产”出来的。这一论述表明食品安全状况存在的多元因素影响,主要包括三方面。
一是“产”的因素,生产经营者是食品安全第一责任人。中国现有2亿多农民从事种植养殖,农户违法成本低,监管难度极大。全国每年消耗32万吨农药、6000万吨化肥和250万吨农业塑料薄膜,粗放的农业生产模式导致化学污染成为当前食品安全的最大风险。2015年中国规模以上食品工业企业主营业务收入11.34万亿元,占全国工业总产值比重10%以上。尽管已成为国内第一大工业行业和国民经济重要支柱,与发达国家集中生产和有序流通的食品供应体系相比,中国食品产业基础系统性薄弱,表现为产业结构“多、小、散、低”,集约化程度不高,生产经营者诚信意识和守法意识淡薄。
二是“管”的因素,强大产业和强大监管互为支撑。如2013财年美国食品和药物管理局实有雇员14648人,其直接监管的食品生产经营企业仅5万多家。英国食品标准署(FSA)和地方卫生部门(EHO)的食品安全检查员要在大学经过4年正规学习方可上岗,监管全国50多万家食品生产经营企业。中国食品药品监管人员编制长期在10万左右,而各类有证的食品生产经营主体则数以百万计,监管人员和监管对象比例严重失衡。
三是“本”的因素,即环境给食品安全带来的影响。当前全国19.4%耕地土壤点位重金属或有机污染超标,61.5%的地下水监测点水质为较差或极差,工业化带来的环境污染从源头影响食品安全。然而根据现行机构设置,上述工作分别由国土、环保、食药监管部门负责,其往往以自身职能为出发点设置政策议程,政策缺乏互补性和一致性。
(二)从监管到治理的范式转变。
食品安全成因的复杂性决定了其解决途径的综合性。除政府监管外,企业自治、行业自律、媒体监督、消费者参与、司法裁判同样是纠正市场失灵进而保障食品安全的手段。因此,食品安全治理现代化要改变过去政府一家“单打独斗”的格局,重构监管部门、企业、行业协会、媒体和消费者等主体的角色和权力(利)义务关系。当这种关系用法律、政策等制度形式固定下来时,就成为食品安全治理体系。
而要将食品安全监管嵌入经济结构调整、政府职能转变和社会治理创新的战略布局中,亟须一个高层次、综合性监管机构统筹食品领域监管政策和相关经济政策、社会政策,协调食品产业发展、质量安全、可及等目标。
(三)完善统一权威的监管机构和新《食品安全法》出台。
2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》获第十二届全国人民代表大会审议通过,改革的目标是整合职能、下沉资源、加强监管,在各级政府完善统一权威的食品药品监管机构。至此,整合各部门食品安全监管职责以法定形式被固定下来,省以下工商和质监行政管理体制改革也终于实质性启动。
党的十八届三中全会提出,改革市场监管体系,实行统一的市场监管。三中全会同时强调完善统一权威的食品药品安全监管机构。2014年7月国务院发布的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)指出,整合优化市场监管执法资源,减少执法层级,健全协作机制,提高监管效能。从2013年末开始,一些地方政府在不同层面整合工商、质监、食药甚至物价、知识产权、城管等机构及其职能,推进“多合一”的综合执法改革,组建市场监督管理局(委)。
2015年4月24日,《食品安全法》经第十二届全国人民代表大会常务委员会第14次会议修订通过。亮点是创新了信息公开、行刑衔接、风险交流、惩罚性赔偿等监管手段,同时细化了社会共治和市场机制,确立了典型示范、贡献奖励、科普教育等社会监督手段,也为职业监管队伍建设、监管资源区域性布局、科学划分监管事权等未来体制改革方向埋下了伏笔。
(四)新时代的工作成就和挑战。
2013年监管机构改革后,食品药品监管职能得以优化,监管水平和支撑保障能力稳步加强,其程度前所未有。评价一个国家或地区食品药品安全总体状况的指标有不少,抽检合格率是较为常用的指标。2016年,有关部门在全国范围内组织抽检了25.7万批次食品样品,总体抽检合格率为96.8%,比2014年提高2.1个百分点,在统计意义上有显著进步。药品抽检合格率更是常年保持在98%以上。
国际社会的评价也印证了这一点,如英国《经济学人》杂志每年发布《全球食品安全指数报告》(GFSI),近年来中国在“食品质量与安全”方面得分排名全球前40,其中2016年排名38位,远高于中国在人均GDP的国际排名。
然而,食品安全监管工作也面临挑战。体制改革的目标是构建统一、权威、专业的食品药品监管体制。如何理解“统一”成为关键。有观点认为“统一”是机构设置的一致性,包括横向的机构一致,即各级地方政府层面机构设置保持一致,及纵向的机构一致,即省级参照国务院设置,市县参照省级设置。实际上我们对“统一”的理解不应局限于字面含义。全国食药监系统机构设置不可能也不必要完全一致。关键是要调动更多的监管资源,发挥高效的动员能力以及科学合理的分布监管力量。
(五)2018年机构改革。
十三届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》提出,考虑到药品监管的特殊性,单独组建国家药品监督管理局,由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理,药品监管机构只设到省一级,药品经营销售等行为的监管,由市县市场监管部门统一承担。
应当说,这一轮食品药品监管机构改革真正体现了顶层设计,超越部门搞改革、监管看安全,是新时代的新气象。“大市场——专药品”模式抓住了当前食药安全治理的两大关键:食品安全监管的协调力和综合性,药品监管的特殊性和专业性。总体上说,在市县普遍采取市场监管综合执法的前提下,用“小折腾”获取“大红利”的方案,一定程度上有利于监管统一性。
这一方案面临的最大挑战是食品药品安全监管的专业性如何保障,这也是过去基层综合执法改革带给我们的最大思考。
改革从纵横两个维度调整监管体制,一是科学划分机构设置和职责,在强化综合执法的同时,强调专业的事由专业的人来做,所以单独组建国家药品监督管理局;二是合理界定中央和地方机构职能和权责,解决上下一般粗的“权责同构”问题,所以药品监管机构只设到省一级,带有一定垂直管理的意义,与市场监管分级管理相区别。
后续政策落地应注意三个方面:第一是事权科学划分,基于食品和药品在产业基础、风险类型等方面差异,药品上市前监管权尽量集中,食品生产经营和药品经营销售日常监管权适当下沉;第二是改革因地制宜,可赋予省级改革自主权,食品药品产业集中的地区,还是可以允许单独设立食品药品监督管理局;第三是监管人员积极性保障,地方机构改革要充分考虑基层一线监管执法人员诉求和利益。
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